Control Social en la Economía Solidaria: límites, riesgos y líneas grises entre la coadministración y la auditoría interna
Durante años, muchas organizaciones de economía solidaria han contado con Juntas de Vigilancia o Comités de Control Social. Sin embargo, la sola existencia de estos órganos no ha resuelto una dificultad que sigue siendo frecuente: no siempre hay claridad sobre qué deben hacer, hasta dónde llega su función y cuáles son los límites que no deberían cruzar. Ese desconocimiento produce dos efectos igual de problemáticos. Por un lado, hay órganos de control social que terminan reduciendo su labor a una presencia formal en reuniones o a la revisión aislada de algunos asuntos. Por otro, también existen casos en los que se exceden, interfiriendo en decisiones administrativas o entrando en terrenos que corresponden a la Revisoría Fiscal o a los órganos de administración.
Un órgano necesario, pero muchas veces mal entendido
Aunque el control social tiene una larga trayectoria en el sector solidario, su alcance sigue generando dudas. El problema no es menor. Cuando no se entiende bien su papel, el órgano de control social puede caer en la inacción o en la coadministración, dos errores que afectan el equilibrio institucional de la organización. Esa confusión sobre el alcance de sus labores y el riesgo de intromisión en asuntos administrativos aparece de forma expresa en el texto base del artículo
Precisamente por eso, la regulación ha venido insistiendo en que el control social debe ejercerse con autonomía, independencia y criterio técnico. La idea no es convertir a la Junta de Vigilancia o al Comité de Control Social en un segundo consejo de administración, ni en una auditoría paralela, sino en un verdadero órgano de autocontrol social.
¿Qué es realmente el control social?
El control social no se llama “social” porque se limite a revisar actividades sociales, auxilios o fondos sociales. Su alcance es mucho más amplio.
En esencia, el control social está vinculado al elemento asociativo de estas organizaciones. Busca verificar si la entidad está cumpliendo el propósito para el cual fue creada, si sus resultados son coherentes con su objeto social y si los procedimientos utilizados para alcanzarlos respetan la ley, los estatutos, los reglamentos, los principios y los valores de la economía solidaria. El artículo base resalta justamente que el control social se relaciona con los resultados sociales, los procedimientos para lograrlos y los derechos y deberes de los asociados
Dicho de otra manera: el órgano de control social no está llamado a administrar, sino a evaluar si la gestión de la organización se desarrolla de forma coherente con su misión, con su filosofía y con las reglas que la gobiernan.
Un órgano del mismo nivel jerárquico, pero con funciones distintas
Uno de los puntos más importantes para entender estas “líneas grises” es que los órganos de administración y de control social tienen el mismo nivel jerárquico dentro de la estructura interna, con excepción de la asamblea general. Eso significa que no hay subordinación entre uno y otro, pero tampoco identidad de funciones. El texto base enfatiza que ambos son elegidos por la asamblea y deben actuar de forma autónoma e independiente
Aquí aparece una precisión clave: tener el mismo nivel jerárquico no significa hacer lo mismo.
Los integrantes del órgano de control social no son administradores. Su función no es dirigir la entidad, reglamentar su operación ni sustituir las decisiones del consejo de administración o de la junta directiva. Lo suyo es vigilar, evaluar, documentar observaciones y hacer seguimiento.
El control social debe ser interno, pero también técnico
Otro error común es pensar que, por estar en cabeza de asociados elegidos por la asamblea, el control social puede ejercerse de manera informal o intuitiva. No es así.
La norma ha insistido en que el control social debe revestir características técnicas. Es decir, no basta con opinar, advertir o inconformarse. El órgano de control social debe actuar con criterios de investigación y valoración, y sus observaciones o requerimientos deben quedar debidamente documentados. Esa exigencia técnica y documental está expresamente recogida en el texto adjunto
Esto cambia completamente la perspectiva del cargo. Ya no se trata solo de “estar pendiente” de lo que ocurre, sino de desarrollar una labor organizada, verificable y sustentada.
¿Qué sí le corresponde al órgano de control social?
Dentro de sus funciones se encuentran, entre otras, las siguientes:
- Velar porque la organización y sus órganos cumplan la ley, los estatutos y los reglamentos.
- Hacer seguimiento al respeto de los derechos y obligaciones de los asociados.
- Revisar que se atiendan adecuadamente las quejas y, cuando corresponda, conocerlas en primera instancia.
- Verificar el listado de asociados hábiles e inhábiles.
- Hacer seguimiento a decisiones, procedimientos y actuaciones que tengan impacto sobre la vida asociativa y el cumplimiento del objeto social.
- Adelantar o solicitar investigaciones cuando existan presuntas irregularidades, respetando el marco estatutario y competencial.
- Llevar actas, expedir su reglamento y dejar evidencia del trabajo realizado.
Estos elementos también están desarrollados en el texto base, que insiste en la necesidad de reglamento propio, libro de actas, seguimiento a quejas, verificación de asociados hábiles e inhábiles, revisión de actos de administración y documentación de observaciones
¿Dónde empieza la coadministración?
La línea se cruza cuando el órgano de control social deja de vigilar y comienza a decidir lo que corresponde a la administración.
Hay coadministración cuando, por ejemplo, el órgano pretende reemplazar al consejo o a la junta directiva en la toma de decisiones, dirigir directamente procesos internos, ordenar actuaciones administrativas como si fuera un órgano ejecutivo o interferir en competencias ajenas bajo el argumento de estar “haciendo control”.
También se cruza la línea cuando pretende asumir funciones propias de la Revisoría Fiscal, especialmente en materias donde el enfoque ya no es de control social sino de auditoría técnica, contable o financiera.
Por eso la norma es clara al señalar que el ejercicio de estas funciones debe referirse únicamente al control social y no desarrollarse sobre materias propias de los órganos de administración. Ese límite está recogido de forma expresa en el artículo original
El problema práctico no es solo jurídico: es metodológico
Una vez se entiende el alcance del órgano, aparece otra dificultad igual de importante: la falta de metodología.
Muchas Juntas de Vigilancia y Comités de Control Social saben que deben vigilar, pero no tienen claro qué revisar, con qué periodicidad, con qué criterios, con qué soportes y cómo dejar evidencia de su labor. Ese vacío metodológico es señalado de manera directa en el texto adjunto, que identifica como dificultad práctica la ausencia de planeación del trabajo, documentación y guías de control social
Y allí está una de las mayores debilidades del sector: órganos que tienen responsabilidades relevantes, pero no cuentan con un plan de trabajo estructurado ni con papeles de trabajo que les permitan ejercer su labor con orden, consistencia y trazabilidad.
Sin método, el control social pierde fuerza
Cuando no existe un plan de trabajo, el órgano de control social corre varios riesgos:
- actúa de manera reactiva y no preventiva;
- se concentra en temas marginales y deja por fuera asuntos críticos;
- formula observaciones sin soporte suficiente;
- no puede demostrar lo que hizo;
- y termina debilitando su autoridad dentro de la organización.
En cambio, cuando existe una metodología clara, el control social gana profundidad, legitimidad y utilidad. Deja de ser un ejercicio improvisado y se convierte en una herramienta real de fortalecimiento institucional.
El verdadero reto del control social en las organizaciones de economía solidaria no es su existencia formal, sino su ejercicio efectivo.
La Junta de Vigilancia o el Comité de Control Social no están llamados a administrar ni a reemplazar otros órganos. Tampoco deben limitarse a asistir a reuniones o a observar de manera superficial lo que ocurre. Su papel es mucho más importante: evaluar, con autonomía, criterio técnico y evidencia, si la organización está cumpliendo su propósito, respetando las reglas y protegiendo adecuadamente los derechos de los asociados.
Por eso, hablar hoy de control social es hablar de límites, de competencias, de método y de documentación. Allí están, precisamente, las líneas grises que deben aclararse si se quiere que este órgano aporte verdadero valor a la organización.
Si su Junta de Vigilancia o Comité de Control Social necesita mayor claridad sobre sus funciones, sus límites y la manera correcta de estructurar su labor, hemos diseñado un espacio práctico orientado precisamente a ese propósito: la elaboración del Plan de Control Social y el uso de papeles de trabajo técnicos para documentar adecuadamente la función de vigilancia. El texto adjunto también remata en esa necesidad de metodología, planeación y guías técnicas para ejercer bien el control social
Plan de Control Social
Papeles de Trabajo o GUIAS de Control Social: En total se entregarán y explicarán más de 15 guías técnicas para el ejercicio del CONTROL SOCIAL. Veamos algunos ejemplos:
GUIA control social PESEM:
GUIA control social FONDOS SOCIALES:
GUIA control BALANCE SOCIAL:
📚Material – Actualizacion de Directivos 2026 | 11 de Abril
INSOLVENCIA: Concepto Supersolidaria
Concepto Supersolidaria
Aportes sociales e insolvencia: ¿puede la cooperativa retener o cruzar aportes?
Resumen ejecutivo
La Superintendencia de la Economía Solidaria se pronunció sobre si una cooperativa puede retener o cruzar los aportes sociales de un asociado o ex asociado inmerso en un trámite de insolvencia de persona natural no comerciante. La conclusión: la cooperativa conserva su derecho de garantía sobre los aportes, pero no puede ejercerlo unilateralmente cuando el asociado está formalmente admitido en un proceso concursal.
1
La doble función jurídica de los aportes sociales
La Supersolidaria parte del análisis del artículo 49 de la Ley 79 de 1988 para recordar que los aportes sociales cumplen simultáneamente dos funciones en el marco cooperativo:
Capital social
Los aportes constituyen el capital social de la cooperativa, pagados mediante cuotas periódicas en dinero, especie o trabajo. Su monto y periodicidad se establecen en los estatutos.
Garantía legal
Desde su origen quedan afectados como garantía de las obligaciones del asociado frente a la cooperativa. Esta afectación opera por ministerio de la ley, sin requerir pacto adicional.
Además, la Supersolidaria recuerda que estos aportes son inembargables, no pueden ser gravados en favor de terceros y solo se pueden ceder a otros asociados en los términos estatutarios.
2
La compensación como modo de extinción de obligaciones
El concepto analiza la compensación a la luz del Código Civil (artículos 1625, 1714 y 1715), estableciendo que opera de pleno derecho cuando concurren tres requisitos simultáneos:
Reciprocidad
Ambas partes deben ser deudoras la una de la otra. El asociado adeuda a la cooperativa y, a su vez, la cooperativa le debe la devolución de aportes.
Liquidez
Ambas deudas deben ser líquidas, es decir, determinadas en su monto.
Exigibilidad
Ambas obligaciones deben ser actualmente exigibles. Las esperas concedidas al deudor impiden la compensación.
En el contexto cooperativo, si un asociado adeuda créditos a la entidad y simultáneamente tiene derecho a la devolución de aportes exigibles, podrían configurarse los presupuestos para la compensación siempre que no exista una restricción derivada de un régimen especial.
3
El factor concursal: Ley 2445 de 2025
La Ley 2445 de 2025 modificó el procedimiento de insolvencia de persona natural no comerciante previsto en la Ley 1564 de 2012. Estas son las disposiciones clave que impactan la relación cooperativa-asociado:
Art. 538 – Supuestos de insolvencia
La persona natural podrá acogerse al procedimiento cuando incumpla el pago de 2 o más obligaciones a favor de 2 o más acreedores por más de 90 días, representando al menos el 30% de su pasivo total.
Art. 539 – Prelación de créditos cooperativos
Las obligaciones garantizadas mediante aportes sociales individuales a favor de entidades vigiladas por Supersolidaria se clasifican como créditos de segunda clase (equivalente a acreedor prendario), hasta el monto de los aportes. El saldo excedente cae a quinta clase (quirografario).
Efectos de la apertura del trámite
Una vez admitido el proceso concursal, las actuaciones individuales de los acreedores quedan sujetas al procedimiento colectivo, bajo reglas de igualdad y prelación de créditos.
Conclusión de la Supersolidaria
La cooperativa conserva el derecho de hacer valer la garantía legal sobre los aportes sociales y de invocar la compensación cuando se reúnan los requisitos civiles. Sin embargo, si el asociado está formalmente admitido en un trámite de insolvencia, cualquier retención o cruce de aportes debe armonizarse con los efectos del proceso concursal.
El ejercicio unilateral de retención durante el trámite podría vulnerar el principio de universalidad y la igualdad entre acreedores.
4
Dos escenarios prácticos para la cooperativa
✅ Sin proceso de insolvencia
Compensación viable
Si el asociado o ex asociado no está inmerso en un trámite de insolvencia, y se cumplen los requisitos de reciprocidad, liquidez y exigibilidad, la cooperativa puede ejercer la compensación y retener los aportes sociales como garantía de las obligaciones pendientes, conforme al artículo 49 de la Ley 79 de 1988 y los artículos 1714-1715 del Código Civil.
⚠️ Con proceso de insolvencia admitido
Retención condicionada
La cooperativa no pierde su derecho de garantía (que incluso le otorga posición preferente como crédito de segunda clase), pero no puede retener ni cruzar aportes unilateralmente. Debe someter su crédito al escenario de negociación o liquidación del proceso concursal, respetando la prelación legal y las decisiones que allí se adopten.
Los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Supersolidaria son orientaciones y puntos de vista que no tienen carácter obligatorio ni vinculante, conforme al artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, pueden ser objeto de vigilancia, inspección y control por parte de la entidad.
Documento fuente
Concepto Supersolidaria – Radicado 20261100094451, marzo 24 de 2026. Oficina Asesora Jurídica.
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Repuesta DIAN, CRS-FATCA
Pronunciamiento DIAN
DIAN ratifica: Cooperativas y fondos de empleados deben reportar bajo CRS y FATCA
Resumen ejecutivo
La DIAN, mediante oficio dirigido a una cooperativa de educadores, reiteró su posición sobre las obligaciones de reporte internacional CRS y FATCA para entidades del sector solidario. Según el Concepto 010520 int 1024 de 2025, las cooperativas que captan ahorros y colocan créditos son consideradas Instituciones Financieras sujetas a reportar, independientemente de su naturaleza jurídica o fin no lucrativo.
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¿Qué originó este pronunciamiento?
Una cooperativa de educadores alegó ante la DIAN que no estaba obligada a presentar los formatos CRS 2430 y/o 2704, argumentando ser una entidad sin ánimo de lucro que no capta ahorros y que no busca asociados fuera de Colombia.
La DIAN rechazó estos argumentos y recordó que es responsabilidad de cada contribuyente determinar si es una entidad sujeta a reportar, consultando la Resolución 000078 de 2020, y actualizando su RUT con la responsabilidad 54 (Intercambio Automático de Información CRS).
2
La posición de la DIAN: actividad financiera, no forma jurídica
El argumento central de la DIAN se apoya en el Concepto 010520 int 1024 de 2025, que establece criterios funcionales para determinar la obligación de reporte. Los puntos fundamentales son:
Función análoga a instituciones financieras
Las cooperativas que captan depósitos o ahorros de sus asociados y los colocan en préstamos o inversiones encajan dentro de la definición funcional de Institución de Depósito o potencialmente de Entidad de Inversión, según los parámetros FATCA/CRS.
La forma jurídica es irrelevante
Que la entidad sea solidaria, sin ánimo de lucro, o que sus operaciones con miembros no se consideren «mercantiles» no las exime del régimen de reporte fiscal internacional. Las obligaciones se basan en la actividad financiera que desempeñan.
Inclusión explícita en la norma colombiana
La Resolución 000060 de 2015 reconoce expresamente que las cooperativas de ahorro y crédito y cooperativas financieras encajan dentro de la definición de institución de depósito.
Sin exclusión general para el sector solidario
Al incorporar CRS, Colombia no estableció una exclusión general para cooperativas o fondos de empleados. Solo quedan exceptuadas las entidades que la DIAN liste taxativamente conforme al artículo 1 de la Resolución 00078 de 2020.
¿Qué deben hacer las cooperativas y fondos de empleados?
La DIAN exige a las entidades del sector solidario que realicen actividad financiera (captación de ahorros, colocación de créditos) las siguientes acciones inmediatas:
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Actualizar el RUT registrando la responsabilidad 54 – «Intercambio Automático de Información CRS».
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Presentar los formatos CRS 2430 y/o 2704 correspondientes a las vigencias adeudadas (2022, 2023 y 2024).
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Presentar el Formato 2704 incluso si no se identificaron cuentas reportables, indicando que se cumplió con la debida diligencia.
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Pagar la sanción correspondiente mediante recibo oficial (formulario 490) con el concepto 71 – «Sanción artículo 651 del E.T.»
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¿Existen excepciones?
Los regímenes FATCA/CRS sí prevén exclusiones para entidades de bajo riesgo fiscal, pero están delimitadas por criterios objetivos como ámbito de operaciones estrictamente local y tamaño pequeño. Sin embargo, la DIAN advierte que Colombia no estableció una exclusión general para cooperativas o fondos de empleados al incorporar el estándar CRS.
Solamente las entidades que la DIAN liste taxativamente como excluidas en uso de la facultad del artículo 1 de la Resolución 00078 de 2020 estarían exceptuadas de esta obligación.
Documento fuente
Oficio 1062615123615 – DIAN Dirección Seccional de Impuestos de Cartagena, marzo 27 de 2026
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